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84農業網 時間：2019-06-01 作者：佚名 來源：農民日報
土地問題解決得好，農民利益就更有保障，農村發展活力也更足。促進城鄉融合發展，關鍵仍在土地上；從根本上解決好土地問題，城鄉土地平等入市、公平競爭是重要突破口，必將為鄉村振興和新型城鎮化注入新動力、增添新活力。
2019年5月5日，中共中央、國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），聚焦鄉村振興和新型城鎮化領域的制度性供給，文件提出了一系列管方向、管全局、管根本、管長遠的戰略舉措。其中，農村土地制度改革依然是“重頭戲”，而集體經營性建設用地入市無疑又是關鍵一幕。
有土斯有財，有財斯有用。土地是“財富之母”，是農民最大的資產。然而，農村土地卻并沒有成為農民財產性收入的重要來源。閑置土地不能“生錢”，農民只能“抱著金飯碗沒飯吃”。
資產變資本，中間到底隔著什么？隔著清晰的產權和完整的權能。之前，我國農村土地權屬看似明確實則并不清晰，土地歸農民集體所有，集體到底是誰，好像也不能完全說清楚。集體資產歸屬集體經濟組織全體成員，但每個成員占有多少、每年可以獲益多少，也不是很清楚。近年來推動的農村土地“三權分置”改革、農村集體產權制度改革，出發點就是為了明晰土地產權關系，賦予農民對集體資產股份更加明確的占有權和收益權。
確權是基礎，卻不是改革的全部。農村土地權能不完整，才是限制土地資本化更為關鍵的障礙。長期以來，我國城鄉之間實行兩種不同的土地制度，城鎮國有土地可以通過招拍掛程序自由流轉，可以擔保抵押；農地卻必須通過征收和辦理農地轉用審批手續變為國有建設用地，農村土地與國有土地不能同等入市、同權同價。
資產價值是在流轉中產生的，如果不能充分流轉，大多資產只能是“死資產”或“沉睡資產”。為了更好地保護和實現農民土地權益，賦予農民更多財產權利，還權賦能、活權增利成為近些年來深化農村土地制度改革的主要方向。然則，農村土地問題極為復雜，農村承包地、集體經營性建設用地、宅基地“三塊地”情況又各不相同。其中，承包地的制度性框架已經形成，政策相對完善定型；宅基地十分復雜敏感，短期改革突破難度大。為此，集體經營性建設用地入市由于牽動城鄉兩個地理空間，反而成了改革的攻堅主力，受到的關注也更多。
所謂農村集體經營性建設用地，是指存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。2015年全國層面啟動的農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點（簡稱“農村土地制度改革三項試點”）中，農村集體經營性建設用地入市試點15個，2016年擴大到全部33個試點縣（市、區）。“農地入市”引來社會一片叫好，農民也深受鼓舞滿懷期待。
然而，按照現有口徑計算，全國農村集體經營性建設用地總量規模約為4200萬畝，只占集體建設用地總量的13.3%。不僅占比不高，而且集體經營性建設用地分布還很不均衡，主要集中在沿海地區以及城鄉結合部和城中村，碎片化嚴重。也就是說，對多數農民而言，農村集體經營性建設用地入市這事既摸不著，也參與不了。
為了讓更多的農民能夠分享到城鎮化進程中土地增值收益，把好事辦得更好，《意見》對農村承包地、農村宅基地、集體經營性建設用地“三塊地”改革進行了部署，關鍵亮點在集體經營性建設用地上。
《意見》提出，按照國家統一部署，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。這意味著，農村集體經營性建設用地入市“擴圍”了。
原有的集體經營性建設用地范圍太小，受益面比較窄，現在允許有序將有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市，待入市集體經營性建設用地的規模事實上增加了。原先有集體經營性建設用地的村，入市覆蓋面、惠及面會提高；過去沒有集體經營性建設用地的村，也可以將閑置宅基地、廢棄集體公益性建設用地通過直接入市盤活增值。這項改革一旦試點后普遍推開，基本每個村莊都有了參與集體經營性建設用地入市的機會，大部分農民都可能成為這項改革的受益者。
當然，任何事情都有風險，風險和收益往往是伴生的。農村土地制度改革是個大事，涉及的主體、包含的利益關系十分復雜。改不好、改得過急，都可能給社會穩定帶來風險。集體經營性建設用地入市，底線很明確，就是土地所有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。不管政策如何調整，需要遵循“三不”原則，不能把集體所有制改沒了、耕地改少了、農民利益受損了。
盡管農村建設用地內部“三塊地”轉變“通道”打通了，但并不意味著就可以大規模實施，一些前置條件必須滿足。一是要按照國家統一部署進行。當前集體經營性建設用地入市仍處在試點階段，試點結束后何時以什么方式普遍推開，還取決于修法，需要按照國家統一部署來實施，要有序進行。二是必須農民愿意。不能為了搞“入市”，違背農民意愿，代替農民做主，強迫農民放棄宅基地，維護農民基本權益是不能打破的底線。三是必須合法合規。待入市的土地要符合空間規劃、用途管制和依法取得，借入市“打擦邊球”的行為是嚴格禁止的。
最后，推動集體經營性建設用地入市，搞好收益分配是關鍵。收益分配搞不好，不僅會影響改革的節奏和效果，還會引發矛盾和糾紛。有序推進集體經營性建設用地，需要找到平衡國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法，讓農民平等共享土地增值收益。不能轟轟烈烈一場，農民卻成了旁觀者。
土地是民生之本、發展之基。土地問題始終是現代化進程中全局性、戰略性的重大問題。土地問題解決得好，農民利益就更有保障，農村發展活力也更足。促進城鄉融合發展，關鍵仍在土地上；從根本上解決好土地問題，城鄉土地平等入市、公平競爭是重要突破口，必將為鄉村振興和新型城鎮化注入新動力、增添新活力。
（作者：涂圣偉 單位：國家發改委產業經濟與技術經濟研究所）
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