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84農業網 時間：2018-10-15 作者：佚名 來源：中國農業新聞網-農民日報
“兩權”置換：你有房住我有收益
——長沙市望城區“帶地入建、跨村建房”改革模式探訪
編者按：如何把宅基地有效利用起來，架起農民核心資產“房”和“地”之間的資源轉化橋梁？湖南長沙市望城區創新開展“帶地入建、跨村建房”實踐，用承包地經營權流轉收益與宅基地使用權置換，解決了農民生活所需住房、現代農業規模經營的現實問題。請看本報記者的報道——
本報記者張振中楊娟
蔣順龍最近心情大好，走路都帶風。9月19日，記者見他時，他正在湖南省長沙市望城區茶亭鎮靜慎村一幢在建樓房里忙上忙下。“新房建設完工了，馬上裝修，有望年底搬新家。”蔣順龍樂呵呵地說著。
蔣順龍并不是靜慎村的居民，而是隔壁大龍村的村民。兩個兒子均已成人的蔣順龍此前一直為建房的事傷腦筋。家里只有一棟住了20年的老房子，想建新房，但因為人多地緊，宅基地一時難以批下來。
2016年，覆蓋望城區絕大多數國土的長沙現代農業綜合配套改革試驗區（以下簡稱“試驗區”），在蘇蓼垸內大膽創新，探索“帶地入建”模式，拿承包地經營權流轉收益與宅基地使用權置換，讓宅基地資源打破壁壘實現跨村配置。
蔣順龍建房的難題也因此得以解決。像蔣順龍一樣，通過“帶地入建”在靜慎村靜慎家園實現跨村建房的農戶已經有了10余戶。目前，第一期的11幢統一規劃的集中居住房正在建設當中。
帶地入建，跨村建房，不僅規劃建設了新房，而且帶來了新村，帶動了適度規模農業等新產業的發展。正是依靠改革創新，實現了農村承包地經營權和宅基地使用權的兩權置換，“換”出了新路子。
打通兩個機制——
宅基地使用權、承包地經營權實現置換
在一些農村，宅基地利用粗放、退出不當，甚至占用農地已成為不爭的事實。這樣的土地利用方式，一方面導致不少地方“有新房、沒新村”，另一方面造成耕地細碎化，農業規模效益難以形成，土地經營權放活難以落地。
在望城區茶亭鎮蘇蓼垸內的大龍村、蘇蓼村、靜慎村三個行政村，不僅存在資源浪費問題，還因人口、地理條件等因素制約，導致宅基地和耕地資源配置不均。其中，大龍村、蘇蓼村屬于垸區，“人多地少”，宅基地遠遠不夠，而靜慎村則“人少地多”，土地閑置有余。
宅基地所有權屬村組集體，使用權一直被限制在村組內部流動。然而，蘇蓼垸內的三個村的上述問題，卻不是在村組內部就能解決的。
茶亭鎮作為一個生態農業大鎮，全境納入試驗區范圍，而境內蘇蓼垸作為改革試驗的核心區和主戰場，“房”、“地”矛盾不解決，現代農業從何而來？
2016年，“帶地入建”模式在望城區茶亭鎮蘇蓼垸內應運而生。試驗區管委會副主任葉劍楠介紹，在土地確實權、頒鐵證后，先引導3村村民加入土地合作社，將承包地長期流轉；對有新開戶建房、遷址建房需求、農村危房改造或改建戶等村民進行資格審核，保障其在本村組的宅基地資格權；審核通過的可申請成為“帶地入建”戶，按自愿有償、權益互換原則，通過原所在村土地合作社，將自家承包地經營權流轉收益，付給新房擬建所在村土地合作社，從而在該村獲得宅基地使用權。
經反復論證和意愿摸底，試驗區管委會將靜慎村尤布沖組和新灣組的一片300.3畝荒地，并入靜慎村靜旺土地合作社，并將其調規，供3村190戶“帶地入建”戶集中建房，統一規劃建新村，由政府部門統一配套供水、供氣、污水處理等公共服務設施。
從大龍村遷址到靜慎村建房的蔣順龍，每年通過村里的共贏土地合作社，從自家8畝多承包地中拿出1.32畝的流轉收益，付給靜旺土地合作社，得以在靜慎村黃龍河畔的集中居住區新建一棟庭院式住宅。
“在試點過程中，我們在堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線的前提下，試圖突破地域界限破除機制，讓農村‘房’和‘地’無縫銜接，集成解決農民生活所需住房、現代農業規模經營的現實問題。”望城區副區長易文龍告訴記者。
在長沙市農委改革與綜合調研處處長易萬里看來，農村承包地的“三權分置”和農民宅基地的“三權分置”均是我國農村土地制度改革的重大理論和實踐創新，農村承包地“三權分置”推動形成“集體所有、家庭承包、多元經營”的新型農業經營機制；農村宅基地“三權分置”是有效破解宅基地流轉一律限定在集體經濟組織內部障礙的機制創新。應該說，作為兩種新制度、新機制，各地在分別推動農村“地”、“房”的現代產權化方面有各自的成效，但“地”和“房”在許多地方依然是兩張皮，而望城模式架通了農民核心資產“房”和“地”之間的資源轉化橋梁。
擴大兩個空間——
生活文化區、現代農業區得到拓展
蔣順龍告訴記者，他在大龍村的老屋緊靠著小集鎮，喧鬧不止，而新建的靜慎村集中居住點前有黃龍河，后有順風山，視野開闊，安靜宜居，是塊“順風順水的風水寶地”。
試驗區管委會常務副主任楊志軍介紹，雖然帶地入建的農戶統一規劃建設房屋，但“新房在哪建、怎么建、建成什么樣”都是由農民集體協商決定。“農戶住不慣高樓，我們就設計成庭院式房屋、一戶一宅；農戶喜歡屋前有庭院，我們就按比例給每戶配備適度的庭院面積；農戶需要一定的生產用房，我們就給每戶設計了30平方米用于擺放生產工具。”
對比傳統的分散居住，集中居住到底給農民帶來了什么？靜慎家園的準住戶姚志明告訴記者：“房屋整體占地面積減少了，而我們每一戶的生活圈、文化活動圈卻擴大了，我們閑的時候可以到配套的圖書館充電、到文體活動中心健身。”
據統計，集中居住區戶均占地從2.37畝下降至0.77畝，戶均道路占地從0.75畝下降至0.18畝。
在楊志軍看來，新居不僅看得見山、望得見水，留得住鄉愁，還能夠提供城市生活品質，讓當地農民在家門口就可以享受城市文明帶來的便捷。由于土地資源的高效集中利用，公共服務業得到完善配套，一個集中居住區給農民帶來了水、電、氣、路、訊、污、醫療、教育、休閑、文化等18項便利，通過優厚的政策、完善的配套、優美的環境引導農民入住，徹底改變了農村土地資源粗放使用和農民分散居住的格局。
通過帶地入建，各區域功能定位更加明確：丘區發揮了生態宜居優勢，為農戶提供了更好的人居環境，垸區則通過集約出來的土地建設高標準農田，將更好地發揮耕地資源優勢，發展適度規模經營。
增加兩項收入——
閑資源變資產閑勞力創財富
從2013年中央農村工作會議提出承包地的“三權分置”，到2018年中央1號文件中提出宅基地的“三權分置”，適度放活宅基地使用權，目的都是為了激活農民核心資產“地”和“房”，讓農民能夠將閑置的資源變成看得見、摸得著的財產性收入。
通過“帶地入建”，靜慎村村民肖人龍不曾想到，自家十來畝荒地幾十年來“一文不值”，如今入社后供別人建房，每年可獲得約3000元收入。
而位于蘇蓼垸農業公園核心區的大龍村土地從分散走向了集中，龍蝦養殖產業勢頭越來越好。村民姚利華一直想在稻田養蝦，可是過去由于土地分散，放不開手腳，最多只流轉了100畝地。土地復墾整理后，以往的“插花地”變成了“集中地”，今年，姚利華又流轉了400畝地擴大了種養規模，“今年三四月份，光蝦苗我就掙了30多萬元。”姚利華告訴記者。
把土地經營權部分流轉出去的蔣順龍一家，不再守著幾畝薄田過日子。除了置換宅基地使用權的1.32畝地以外，他家的7畝多土地也統一流轉給共贏土地合作社，再由土地合作社流轉給龍蝦養殖企業，一年獲得3000多元流轉費用。此外，蔣順龍的兩個兒子，一個現在集中居住區做建筑裝修，另一個在外地務工，兄弟倆加起來一年能掙個二十來萬元，過上了“有房子、有票子、有路子”的幸福生活。
新房新村，產業興旺，這樣的蘇蓼垸吸引了不少外地老板過來洽談投資。其中，郴州市三合喬龍生態農業有限公司的董事長王碩豐看中了這里的好環境，正考慮在黃龍河畔開發鄉村旅游。“如果發展鄉村旅游，我就把新房打造成民宿，好讓游客在我們家望山看水憶鄉愁。”姚志明無限憧憬地說。
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